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La Convention de l’UNESCO sur la diversité culturelle ou la délicate reconnaissance d’un statut juridique international pour la culture

Mots-clefs : Régulation |

par Ludovic Bottallo, le mercredi 23 novembre 2005

Lors des négociations commerciales multilatérales, qui se sont déroulées en 1994 dans le cadre de l’OMC, certains Etats ont souhaité exempter les services audiovisuels des traitements imposés par l’organisation commerciale (clause de la nation la plus favorisée, traitement national...). L’exception culturelle était née. Or, si cette exception a permis à ces Etats de conserver l’intégralité de leur souveraineté en matière de politiques culturelles, l’absence de base légale, son caractère sectoriel (réservé à l’audiovisuel) et provisoire (étant donné le principe de libéralisation progressive de l’OMC)... en font désormais un instrument inadapté au cadre culturel actuel. La culture avait donc besoin d’un cadre juridique international qui soit applicable, sur le long terme, à tous des pans de la culture et qui reconnaisse la spécificité des « biens et services culturels », objets de commerce mais également porteurs de valeurs et de sens.

Pour répondre à ces attentes, l’UNESCO a adopté le 20 octobre 2005, lors de sa 33ème Conférence générale, la « Convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles » (148 voix pour, 2 voix contre : Etats-Unis et Israël, 4 abstentions : Australie, Nicaragua, Honduras et Libéria).

Cette Convention, qui dispose de la force contraignante, pourra-t-elle remédier aux faiblesses de l’exception culturelle ? Pourra-t-elle rivaliser, sans pour autant lutter, avec l’OMC ?

I. Etablissement d’un cadre juridique international favorable à la diversité culturelle

La Convention de l’UNESCO est d’une importance fondamentale, puisqu’en conférant un statut juridique à la culture, elle propose de contrebalancer la domination normative de l’OMC, dans les secteurs liés à la culture. Jusqu’à présent, seuls les textes commerciaux disposaient de la force contraignante, alors que les normes culturelles en étaient dépourvues (soft law). Voir notamment la Déclaration sur la diversité culturelle de l’UNESCO de 2001. Désormais, le slogan selon lequel « La culture n’est pas une marchandise comme les autres », scandé lors des négociations de Marrakech en 1994, s’intègre au droit international.

D’une part, la Convention comble un vide juridique en incorporant toute une série de définitions, qui faisaient jusqu’alors défaut. A ce titre, on notera notamment que des notions telles que « Diversité culturelle », « Contenu culturel », « Politiques culturelles », « Industries culturelles », (...), sont désormais intégrées au corpus normatif international. Enoncées en des termes généraux, ces définitions sont applicables aux différents pans de la culture, de l’édition littéraire, aux nouvelles technologies. Bien que largement fondées sur le compromis, elles étaient nécessaires à la clarté et à l’effectivité du texte.

D’autre part, et c’est en cela que la Convention constitue un apport fondamental dans l’ordre international, la partie IV énonce un certain nombre de « droits et obligations » que les Etats doivent respecter. Ainsi, l’article 5 établit définitivement le droit souverain des Etats de « mettre en œuvre leurs politiques culturelles et d’adopter des mesures pour protéger et promouvoir la diversité des expressions culturelles ». Pour la première fois, dans un texte normatif international, les Etats disposent de cette capacité. Pour la première fois également, une Convention s’oppose, clairement et juridiquement, aux traitements de l’OMC qui réduisaient progressivement la capacité des Etats d’intervenir dans ces domaines, sous peine de compensations financières. L’article 6 va encore plus loin, puisqu’il établit une liste indicative des mesures que les Etats peuvent prendre pour renforcer leurs politiques culturelles nationales. Les Etats peuvent ainsi adopter des « mesures qui visent à fournir aux industries culturelles nationales indépendantes et aux activités du secteur informel un accès réel aux moyens de production, de diffusion, de distribution d’activités, biens et services culturels ; des mesures visant à accorder des aides financières publiques ; (...) les mesures (qui soutiennent) la langue utilisée pour lesdites activités, biens et services, (...) ».

Outre le maintien de la souveraineté des Etats dans leurs politiques culturelles, cette liste nous apprend que la diversité culturelle doit, entre autres, renforcer les « industries culturelles » et qu’elle peut intervenir sur la protection linguistique (ce qui permet aux Etats de prendre des dispositions pour réguler le plurilinguisme sur l’internet). Dès lors, les « biens et services culturels » sont considérés, au niveau international, comme devant bénéficier d’un statut particulier et ce, qu’ils appartiennent à l’industrie audiovisuelle, à l’industrie issue des nouvelles technologies ou à toute autre industrie culturelle.

Enfin, il faut noter que la Convention énonce toute une série de « principes directeurs » sur lesquels la diversité doit s’appuyer. Si jusqu’à présent nous avons constaté que l’instrument normatif pouvait s’opposer aux normes commerciales, il semblerait que cet angle ne constitue pas son unique vocation. A ce titre, il est précisé dans l’article 2, que la diversité culturelle participe à renforcer « l’égale dignité et (le) respect de toutes les cultures », « la solidarité et la coopération internationale », « le développement durable », « l’accès équitable »... L’instrument normatif semble ainsi contribuer à l’ouverture équilibrée des différentes cultures du monde, en prenant en compte les déséquilibres économiques et culturels, notamment pour les pays en voie de développement. Toutefois c’est uniquement lorsque toutes les cultures seront diffusées équitablement que l’on pourra parler de diversité.

II. Critiques de l’instrument conventionnel mis en place par l’UNESCO

Si la diversité culturelle est élevée en principe fondamental du droit international, cela ne signifie pas que la Convention réponde à toutes les questions qui se sont posées et se posent encore aujourd’hui, lors des négociations commerciales multilatérales. Certes, la reconnaissance de la diversité culturelle confère à la culture un statut juridique au niveau international. Cependant, il semble que les négociations qui ont précédé l’adoption de la Convention aient permis de faire prévaloir les thèses des Etats favorable au libre échange incarné par l’OMC et ce, sur trois points principaux :

D’une part, la reconnaissance de la double nature (mi économique et mi culturelle) des « biens et services culturels », qui était nécessaire pour que l’OMC reconsidère le traitement des ces produits spécifiques, n’est qu’implicite. En effet, si le préambule de la Convention admet que « les activités, biens et services culturels ont une double nature, économique et culturelle (...) et qu’ils ne doivent donc pas être traités comme ayant exclusivement une valeur commerciale », la définition de ces biens et services ne le confirme pas juridiquement. Ainsi, l’article 4.4 dispose que, « par activités, biens et services culturels, on entend les activités, biens et services qui, dès lors qu’ils sont considérés du point de vue de leur qualité spécifique, de leur usage, ou finalité, incarnent ou transmettent des expressions culturelles, indépendamment de la valeur commerciale qu’ils peuvent avoir. (...) ».

Il faut également préciser que l’annexe 1 du premier avant-projet de Convention, qui établissait une « liste non exhaustive des biens et services culturels », a été supprimé dans le texte final. Ce retrait n’est pas anodin. Au contraire, il intervient à la suite d’une demande des Etats-Unis, qui voyaient dans cette annexe, une énumération trop précise de ces biens et services et qui craignaient que les Etats ne s’y réfèrent pour déterminer les secteurs à ne pas libéraliser lors des négociations multilatérales ou bilatérales.

Cependant, la précision de la double nature des biens et services culturels dans le Préambule, la définition de la diversité culturelle et l’article 6, qui énonce les droits des parties au niveau national, montrent que cette reconnaissance est tout de même implicite.

D’autre part, l’article 20, qui établit les relations de la Convention avec les autres instruments internationaux, est largement ambigu. Tout en affirmant la « non-subordination » aux autres dispositifs normatifs (dont l’OMC), ce texte énonce que « rien dans la présente Convention ne peut être interprété comme modifiant les droits et obligations des Parties au titre d’autres Traités auxquels elles sont parties ». Il semblerait donc que la Convention n’exclut pas les accords commerciaux conclus par les Etats avec l’OMC, antérieurement à son adoption. Cette position est classique en droit international. Cependant, l’article 19, Variante A.2 du premier avant-projet de Convention prévoyait un régime plus propice à la diversité culturelle en précisant : « les dispositions de la présente Convention ne modifient en rien les droits et obligations découlant pour un Etat partie d’un accord international existant, sauf si l’exercice de ces droits ou le respect de ces obligations causait de sérieux dommages à la diversité des expressions culturelles ou constituait pour elle une sérieuse menace ». Or, étant donné que les accords OMC nuisent à la diversité culturelle en restreignant la souveraineté des Etats, dans le maintien et le développement de politiques culturelles incitatives, il est certain que les pays ayant déjà libéralisé une partie de leur culture auraient pu s’appuyer sur la Convention pour restreindre leurs engagements à l’OMC. La rédaction finale parait plutôt cloisonner les accords antérieurs et servir uniquement l’avenir, puisque désormais « les Parties prennent en compte la présente Convention » lorsqu’elles souscrivent à de nouvelles obligations internationales.

Enfin, et c’est certainement le point le plus critiquable, la Convention semble avoir perdu toute force contraignante puisqu’on a adopté un organe de suivi dont la reconnaissance est facultative. En effet, si la Convention simplifie la procédure prévue initialement dans le premier avant-projet, l’ambiguïté vient principalement de l’ajout, dans l’article 25, d’un 4° selon lequel « chaque partie peut, au moment de la ratification, de l’acceptation, de l’approbation ou de l’adhésion, déclarer qu’elle ne reconnaît pas la procédure de conciliation prévue ci-dessus ». Chaque Etat a donc la possibilité de s’exclure de l’Organe de suivi mis en place par l’UNESCO. Or, lorsque l’on sait que les opposants à la Convention (Etats-Unis) ne comptent pas la ratifier, et qu’ils prônent le libre-échangisme le plus radical, il est évident que cet organe ne pourra pas leur être imposé. Ainsi, si un différend éclate entre un Etat favorable à la prédominance de l’OMC (ex. Etats-Unis) et un Etat favorable à la diversité culturelle (ex. Canada), il semblerait que le seul organe légitime à résoudre le conflit demeure l’Organe de Règlement des Différends (ORD) de l’OMC.

A ces critiques, il faut également ajouter, qu’en l’état actuel, la Convention n’est pas encore intégrée au droit international. Selon l’article 29.1, elle entrera en vigueur « trois mois après la date du dépôt du trentième instrument de ratification, (...), mais uniquement à l’égard des Etats (...) qui auront déposé leurs instruments respectifs de ratifications (...) ». Cela signifie que pendant l’intervalle, l’OMC pourra rallier à sa cause un certain nombre d’Etats durant le cycle de Doha et que les Etats-Unis pourront poursuivre leur politique d’accords bilatéraux de libre-échange avec certaines sphères régionales, notamment l’Amérique centrale, l’Amérique du sud, l’Afrique du nord ou encore l’Océanie. Ainsi, il deviendra très délicat pour certains Etats de ratifier la Convention de l’UNESCO, lorsque la quasi-totalité de ses voisins se sera engagée, soit multilatéralement à l’OMC, soit bilatéralement avec les Etats-Unis.

Finalement, bien que la Convention contribue largement à la reconnaissance juridique de la culture au niveau international, on peut se demander si elle sera vraiment effective.

Ludovic Bottallo

Texte intégral de la Convention disponible sur : http://portal.unesco.org/culture/fr/