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ATER Université Paris XI Ancien directeur juridique Ilm Ancien salarié du CSA Doctorant Université Panthéon-Assas (Paris II)

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Le contrôle de la légalité des programmes audiovisuels « extra-communautaires » diffusés en France.

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par Jeremy Antippas, le lundi 25 septembre 2006

1-Tout individu équipé d’une simple parabole peut prendre connaissance, sur le territoire national, de programmes audiovisuels émis depuis l’étranger via une diffusion satellitaire. Se pose alors question du droit applicable à ces programmes d’origine étrangère reçus en France, et du contrôle que le Conseil supérieur de l’audiovisuel [1] peut exercer sur les opérateurs les diffusant.

2-Au sein de l’Union Européenne, un effort d’harmonisation [2] a été accompli par la directive dite « Télévision sans frontière » du 3 oct.1989 [3] modifiée le 30 juin 1997 [4], prévoyant à la fois la détermination du droit applicable aux services télévisuels trans-frontières et le respect d’un standard minimum de normes s’agissant du contenu des programmes [5].

3-Techniquement, les chaînes extra-communautaires peuvent être reçues en France par les mêmes moyens satellitaires, mais leur situation juridique -en l’absence d’un régime stable et de toute tentative d’harmonisation- n’a pas été sans poser de problèmes. Dans un contexte traumatisant de lutte contre le terrorisme après septembre 2001, le Conseil supérieur de l’audiovisuel s’est montré d’autant plus soucieux d’éviter toute incitation à la haine dans les programmes audiovisuels reçus en France. L’instance de régulation a souligné, en effet, que « la transmission par satellite de certaines chaînes de télévision étrangères permet la diffusion sur notre sol d’images et de propos insupportables » [6]. A cet égard, les affaires relatives aux chaînes islamistes telles que Al Manar ont pu révéler les failles de notre droit de la communication, et plus particulièrement en matière de déontologie des programmes. L’illégalité des programmes diffusés (I) fut à l’origine d’évolutions législatives du dispositif de leur contrôle (II).

I L’illégalité des programmes diffusés et les paralysies du contrôle

4-L’affaire Al Manara [7] été révélatrice d’une lacune dans notre système juridique. La chaîne, en effet, avait été créée en 1991 par le Hezbollah pour contredire la propagande « sioniste » [8]. Le groupe Lebanese Communication Group [9] avait par la suite repris la chaîne et commencé à émettre en 2000 par le biais de l’opérateur satellitaire tunisien Arabsat. Ses programmes, au sein d’une grille généraliste depuis 2000, ont toujours été particulièrement antisémites.

5-L’opérateur français Eutelsat SA, par la suite, mit contractuellement à la disposition d’Arabsat une partie de sa capacité satellitaire. Celle-ci fût utilisée notamment pour transmettre Al Manar [10]. Or, outre le fait que la chaîne n’était pas conventionnée par le CSA [11], ses programmes se révélèrent contraires à la loi française et plus particulièrement aux dispositions prohibant l’incitation à la haine raciale et les programmes contraires à l’ordre public [12]. En effet, en novembre 2003, le feuilleton Al Shatat (diaspora), supposant retracer l’histoire criminelle du sionisme à travers un discours violemment antisémite, fut diffusé. Dans ce feuilleton, des juifs étaient mis en scène en train d’exécuter un enfant chrétien et de faire du pain azyme avec son sang. Il relatait en outre le meurtre barbare d’un juif ayant épousé une non-juive [13].

6-Le CSA, saisi par le président du Conseil représentatif des institutions juives de France [14], s’était inquiété dès décembre 2003 de la réception de ces programmes sur notre territoire. L’instance de régulation qualifia en effet par la suite ce type de programmation de « particulièrement intolérable » [15]. Cependant, l’autorité de contrôle se trouvait dans une certaine paralysie. En effet, la chaîne Al Manar n’avait conclu aucune convention ni avec le CSA, ni avec aucune instance de régulation européenne, comme le prévoyaient respectivement la loi française et la législation européenne [16].

7-L’autorité de régulation ne pouvait donc sanctionner la chaîne avec laquelle elle n’avait aucun lien de droit [17]. Pourtant, la chaîne relevait de la compétence française au sens du droit communautaire puisqu’elle était diffusée grâce à la capacité satellitaire d’une société de droit français [18]. Le CSA se trouvait par conséquent dans l’impossibilité d’agir à l’égard de l’opérateur français Eutelsat qui ne diffusait pas lui-même ces programmes et n’avait aucun lien contractuel avec la société éditant la chaîne, mais seulement avec l’opérateur satellitaire Arabsat. L’instance de régulation ne pouvait donc ni engager une procédure de sanction à l’encontre d’une chaîne non conventionnée [19], ni sanctionner l’opérateur satellitaire par l’intermédiaire duquel un programme illégal était diffusé, ni même engager une procédure de « référé audiovisuel » [20] devant le Conseil d’Etat.

8-Elle décida néanmoins d’agir. Au début de l’année 2004 [21], elle saisit le Procureur de la République [22] pour provocation à la haine raciale [23] et diffusion illégale de la chaîne car non conventionnée [24] par le CSA. Elle demanda au gouvernement de lui donner les moyens d’agir face aux chaînes islamiques non conventionnées émettant en France. Ce dernier adopta un projet de loi qui fut voté le 9 juill.2004 [25], modifiant ainsi l’état du droit de la communication audiovisuelle.

II. Les modifications de l’état du droit de l’audiovisuel et la marge d’action du CSA

9-La loi du 9 juill. 2004 élargit la possibilité pour le CSA de saisir en « référé audiovisuel » [26] le Conseil d’Etat. Cette saisine, en effet, peut désormais « avoir pour objet de faire cesser la diffusion, par un opérateur satellitaire, d’un service de télévision relevant de la compétence de la France dont les programmes portent atteinte à l’un au moins des principes mentionnés aux articles 1er, 3-1 ou 15 » [27]. Une loi relative à la lutte contre le terrorisme du 23 janvier 2006 [28] tentera ensuite de faciliter le contrôle du CSA sur les programmes satellitaires dangereux en lui permettant d’agir à l’encontre des chaînes problématiques, sans qu’il soit exigé l’existence d’une convention conclue avec elles. Si la loi de 2004 constitue une avancée pour le contrôle juridique opéré par le CSA (A) son efficacité réelle se heurte à des difficultés que la loi de 2006 ne peut surmonter (B).

A) Un contrôle juridique amélioré

10-Contrairement à ses possibilités juridiques face aux chaînes françaises -incluant la possibilité de retrait de l’autorisation d’émettre après mise en demeure pour les chaînes hertziennes et la résiliation unilatérale de la convention pour les chaînes satellitaires conventionnées- l’instance de régulation n’avait pas compétence pour interdire aux chaînes satellitaires non conventionnées d’émettre. Seul le juge administratif avait compétence pour décider d’une telle mesure en enjoignant à l’opérateur français, dont la capacité satellitaire permettait de transmettre le programme, de cesser la diffusion de la chaîne litigieuse.

11-Trois jours après l’adoption de la loi de juillet 2004, le CSA saisit en référé le Conseil d’Etat, alors que la procédure de « référé audiovisuel » était quelque peu tombée en désuétude [29]. La Haute juridiction rendit une ordonnance de référé le 20 août 2004 [30] constatant les programmes illégaux diffusés par Al Manar. Mais le souhait de la chaîne de se conventionner auprès du CSA, exprimé très peu de temps avant l’audience [31], fut pris en compte par la Haute juridiction. L’ordonnance laissa donc un délai (jusqu’au 1er oct.) pour que la demande de conventionnement fût effectuée.

12-En dépit d’une procédure de conventionnement engagée, de nouveaux manquements furent relevés sur Al Manar [32]. Un simple avertissement fut alors adressé à la chaîne qui fut néanmoins conventionnée par le CSA [33] le 19 nov., en dépit de la diffusion de tels programmes [34] !

13-Mais quelques jours à peine après la signature de la convention, le 23 nov., un expert invité par la chaîne soutint à l’antenne, lors d’une revue de presse, que des tentatives de transmission volontaire de maladies graves comme le sida avaient été commises par les sionistes à l’occasion de l’exportation de produits israéliens vers les pays arabes [35]. Ces programmes constituaient sans aucun doute une incitation à la haine raciale [36], dans la mesure où ils stigmatisaient violemment la population israélite. Mais leur diffusion constituait, en outre, un second manquement à la législation française puisque de telles programmes étaient susceptibles de constituer un trouble à l’ordre public [37] dans la mesure où ils pouvaient susciter des tensions entre les communautés juives et musulmanes vivant en France [38].Il est en effet certain que« le discours médiatique est un instrument privilégié pour exciter les bas instincts de l’homme et opposer des communautés » [39].

14-Le régulateur de l’audiovisuel, après avoir mis en demeure [40] la chaîne récemment conventionnée, engagea alors à son encontre une procédure de sanction. Parallèlement, il saisit une nouvelle fois le Conseil d’Etat [41] qui enjoint à la société Eutelsat de faire cesser la diffusion de la chaîne sous quarante-huit heures, sous astreinte de cinq milles euros par jour de retard [42]. La société française Eutelsat n’a donc plus diffusé la chaîne Al Manar [43].

15-En janvier 2006 [44], après de nouveaux incidents entre le CSA et d’autres chaînes [45], le législateur supprima l’obligation de conventionnement des chaînes satellitaires extra-communautaires [46]. Mais cette nouvelle réforme, comme celle de 2004, se heurte à des difficultés techniques persistantes.

B) Un contrôle imparfait

16-D’abord, techniquement, il est évident que le CSA n’a pas les moyens de contrôler la multitude des programmes télévisés et radiophoniques diffusés par voie satellitaire et câblée [47] dont il a juridiquement la charge. Les propos ou émissions contraires aux droits français et communautaire contenant des séquences racistes, antisémites et contraires à l’ordre public, ou encore pornographiques [48] ou d’une grande violence, ne seront pas toujours portés à la connaissance de l’instance de régulation. Bien entendu, il ne s’agit pas d’une faille spécifique aux chaînes extra-communautaires [49].

17-Ensuite, la question des difficultés du contrôle s’accroît à l’égard des supports de communication que le CSA n’a pas compétence de contrôler : en effet, le CSA, en cas notamment de programmes contraires à notre déontologie, peut refuser de conventionner une chaîne [50] satellitaire, résilier une convention conclue, ou désormais saisir le juge administratif en référé audiovisuel afin qu’il soit enjoint à un opérateur satellitaire de cesser la diffusion d’une chaîne qu’il transmet, ou enfin sanctionner directement une chaîne extra-communautaire non conventionnée, mais il lui est impossible d’agir à l’encontre des opérateurs satellitaires ne relevant pas de la compétence de la France [51] et qui transmettent des chaînes dangereuses.

18-En dépit de la récente suppression du conventionnement des chaînes satellitaires extra-communautaires, le téléspectateur n’est donc toujours pas protégé contre la diffusion de la chaîne Al Manar par exemple par les satellites egyptien « Nilesat », néerlandais « Newskies », ou encore par les sites internet échappant au contrôle du CSA [52]. Mais cela renvoie encore à une autre question : celle de la protection du public par les pouvoirs publics face à la liberté de chacun de recevoir un programme audiovisuel ...

Jeremy ANTIPPAS, Directeur juridique Image Locale Multimédia (La Locale Télévision)

Notes

[1] Institué par la loi n°89-25 du 17 janv.1989, modifiant la loi n°86-1067 du 30 sept.1986 relative à la liberté de communication audiovisuelle, notamment pour exercer un contrôle sur les programmes audiovisuels.

[2] Le texte prévoit les critères de compétence d’un Etat membre sur les opérateurs audiovisuels (utilisation de la capacité satellitaire d’un Etat membre notamment). Un Etat ne peut s’opposer à la réception de programmes d’un autre Etat membre s’ils sont conformes à la directive (respect d’un standard de normes sur la protection de l’ordre public, des mineurs etc...).

[3] Directive CE n°89/552 du 3 oct.1989 dite « Télévision sans frontières ».

[4] Directive CE 97/36 du 30 juin 1997 transposée en droit français essentiellement par la loi n°2000-719 du 1er août 2000.

[5] Prohibition des programmes de grande violence ou pornographiques, d’incitation à la haine ou à la discrimination etc...

[6] V. La Lettre du CSA, n°170, fév. 2004, « Des moyens renforcés pour le CSA contre des diffusions racistes ou antisémites par satellite », p1.

[7] Termes signifiant « le phare » en arabe.

[8] ACHILLEAS P., « La diffusion par satellite de programmes illégaux : l’affaire Al Manar », Comm. comm. électr., février 2005, Etudes ,p39-42.

[9] Groupe de communication libanais proche du Hezbollah.

[10] Chaîne alors diffusée sur le satellite Hot Bird 4 de la société Eutelsat SA

[11] En vertu de l’art 33-1 de la loi du 30 sept. 1986 préc, les services télévisés transmis par satellite ou distribués par câble devaient conclure une convention avec le CSA. La chaîne Al Manar était donc doublement dans l’illégalité. Aujourd’hui, l’obligation de conventionnement des chaînes satellitaires extra-communautaires a été supprimée : V. Infra.

[12] Prohibés par les art. 1er et 15 de la loi n°86-1067 du 30 sept.1986 préc.

[13] ACHILLEAS P., « La diffusion par satellite de programmes illégaux : l’affaire Al Manar », Comm. comm. électr., chron. préc.

[14] M. R. CUKIERMAN, président du CRIF, saisit le CSA le 2 et 12 déc. 2003 : V. La Lettre du CSA, n°170, fév. 2004, « Diffusions illégales par satellite : les pouvoirs du Conseil vont être renforcés », p3

[15] V. « Interdire l’incitation à la haine à la télévision : un défi européen », in La Lettre du CSA, n°177, oct. 2004.

[16] V. directive CEE du 3 oct. 1989 préc.

[17] La loi n°86-1067 du 30 sept.1986 préc. subordonnait la possibilité pour l’instance de régulation de mettre en demeure le diffuseur, puis de le sanctionner (amende, communiqué à l’antenne dicté par le CSA, suspension des programmes, résiliation de la convention emportant obligation d’abstention de diffusion ) à l’existence d’une convention conclue avec le régulateur.

[18] Eutelsat SA, étant domiciliée à Paris depuis le 2 juill. 2001, relève de la compétence française en vertu de l’art. 2 directive Télévision sans frontières du 3 oct.1989, et les exploitants utilisant une capacité satellitaire relevant de la France sont soumis au droit français en vertu de l’art. 43-4 de la loi du 30 sept.1986 mod.

[19] Ce qui n’est plus le cas depuis la suppression de l’obligation de conventionnement des chaînes satellitaires extra-communautaires, V. : V. FAVRO K., « La suppression du conventionnement des chaînes satellitaires extra-communautaires : l’arme fatale contre le terrorisme ! », LP, n°218, I, janv.-fév. 2006, p17-19.

[20] Procédure prévue par l’art. 42-10 de la loi du 30 sept. 1986 préc. et permettant au Conseil d’Etat, saisi par le CSA, d’enjoindre à un opérateur, au besoin sous astreinte, de se conformer à ses obligations légales et réglementaires.

[21] Le 13 janvier 2004.

[22] En vertu des art. 40 c. proc. pén. et 42-11 de la loi du 30 sept.1986.

[23] Art. 24 de la loi du 29 juill. 1881 sur la liberté de la presse.

[24] Art. 78 de la loi du 30 sept. 1986 préc.

[25] Loi n°2004-669 du 9 juill. 2004.

[26] Procédure prévue par l’art. 42-10 de la loi du 30 sept. 1986 préc. permettant au Conseil d’Etat, saisi par le CSA, d’enjoindre à un opérateur, au besoin sous astreinte, de se conformer à ses obligations légales et réglementaires.

[27] Art. 82 de la loi préc.

[28] Loi n°2006-64 du 23 janvier 2006. V. également : FAVRO K., « La suppression du conventionnement des chaînes satellitaires extra-communautaires : l’arme fatale contre le terrorisme ! », LP, n°228, I, janv.-fév. 2006, p17-19

[29] V. notamment JEAN-PIERRE D., « Un « pas de deux » entre le Conseil d’Etat et le Conseil supérieur de l’audiovisuel : la liquidation d’astreinte au terme d’une procédure de référé audiovisuel », note sous CE, ord. réf., 8.04.1994 CSA c/ TF1, D., 1996, J, p149

[30] CE, ord. réf., 20.08.2004, req. n°269813, Conseil supérieur de l’audiovisuel , LP, n°216, III, novembre 2004, p191 note SAINT-LAURENT ; AJDA, 2005, p210, note GOUNIN ; La Lettre du CSA, n°176, août-septembre 2004, p2-6.

[31] La veille de l’audience publique, le 18.août 2004, la société Lebanese Communication Group écrivait au CSA en ces termes « Nous souhaitons qu’une coopération réelle s’instaure entre notre chaîne et votre honorable Conseil dans le but de dépasser les problèmes rencontrés et nous sommes prêts à discuter de la ligne directrice d’Al Manar afin d’aboutir à la signature d’une convention », V. : « Al Manar : l’ordonnance du Conseil d’Etat », in La Lettre du CSA, n°176, août-sept. 2004, p2

[32] Au cours de l’instruction de la demande de conventionnement de la chaîne, ont été constatés certaines diffusions de programmes illégaux : les émissions « Flambeau sur la route de Jérusalem », « Princes du paradis », et le vidéo-clip musical intitulé « Jérusalem est à nous » étaient en effet particulièrement antisémites : V. FAVRO K., « L’affaire Al Manar TV : suite et fin ? », note sous CE, ord. réf., 13.12.2004, req. n°274757, Président du Conseil supérieur de l’audiovisuel, LP, n°220, III, avril 2005, p52-56.

[33] En vertu de l’art. 33-1 de la loi du 30 sept. 1986 préc.

[34] V. FAVRO K., « La suppression du conventionnement des chaînes satellitaires extra-communautaires : l’arme fatale contre le terrorisme ! », chron. préc.

[35] Les propos suivant ont été prononcés à l’antenne « On a assisté, durant les dernières années, à des tentatives sionistes pour transmettre des maladies dangereuses, à travers les exportations aux pays arabes, comme le sida. Cet ennemi n’aura aucun scrupule à commettre des actes qui pourraient porter atteinte à la santé des citoyens arabes et musulmans » in ACHILLEAS P., « La diffusion par satellite de programmes illégaux : l’affaire Al Manar », Comm. comm. électr., chron. préc., p40

[36] Interdite en matière de communication audiovisuelle par l’art. 15 de la loi du 30 sept.1986 préc.

[37] Interdits par l’art. 1er de cette loi. La menace à l’ordre public français résultant de ce que la réception de ces programmes est susceptible de créer ou d’alimenter, compte tenu du conflit israélo-palestinien, des tensions entre les communautés israélite et musulmane en France.

[38] Cela est d’autant plus problématique que la chaîne était alors diffusée également en français. D’autres chaînes militantes propagandistes, telles que Al Jazeera -conventionnées avec le CSA- sont également diffusées en langue française mais s’imposent, contrairement à la chaîne Al Manar, une certaine retenue.

[39] BOURSERIE J., « La nouvelle architecture du droit de la communication », Comm. comm. électr., av. 2005, p16.

[40] Mise en demeure le 30 novembre 2004

[41] Le Premier ministre ainsi que le Consistoire central union des communautés juives de France se joignirent à l’action.

[42] Le Conseil d’Etat a assorti sa prescription d’une astreinte alors même que « la société Eutelsat a exprimé par avance son intention de se conformer à une telle prescription » : V. CE, ord., 13.12.2004, req. n°274757, Président du Conseil supérieur de l’audiovisuel, Dr. adm., mars 2005, p31-32, note LOMBARD ; LP, n°220, III, avril 2005, p52-56, note FAVRO.

[43] Qui s’est plus précisément retiré elle-même du bouquet.

[44] Loi n°2006-64 du 23 janvier 2006 préc.

[45] V. : CE, 3 mars 2005, Sté Eutelsat, LP, n°222, III, juin 2005, p115-117, note SAINT-LAURENT : La société française Eutelsat mit à la disposition d’un autre opérateur satellitaire (British Telecommunications PLC) par contrat une partie de sa capacité de diffusion. BT PLC s’en servit pour diffuser Sahar 1, dont les programmes étaient édités par l’Islamic Republic of Iran Broadcasting (IRIB). Or, des propos antisémites furent diffusés par Sahar 1. La société Eutelsat fut mise en demeure par CSA, le 10 fév. 2005, de faire cesser la diffusion de la chaîne. La société Eutelsat demanda au Conseil d’Etat de suspendre cette mise ne demeure dans la mesure où aucun texte, selon la requête, n’imposait à un opérateur satellitaire de veiller au contenu des programmes qu’il transportait. L’argument fut réfuté par Conseil d’Etat car la loi du 9 juill. 2004 permet au CSA de mettre en demeure l’opérateur satellite, de le sanctionner ou d’agir en référé audiovisuel à son égard.

[46] Art. 22 de la loi du 23 janvier 2006 préc. : « les services de télévision relevant de la compétence de la France en application des articles 43-4 et 43-5 peuvent être diffusés par les réseaux n’utilisant pas des fréquences assignées par le Conseil supérieur de l’audiovisuel sans formalité préalable. Ils demeurent soumis aux obligations résultant de la présente loi et au contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel, qui peut notamment utiliser à leur égard les procédures prévues aux articles 42, 42-1 et 42-10. Les opérateurs satellitaires dont l’activité a pour effet de faire relever des services de télévision de la compétence de la France, en application de l’article 43-4, et les distributeurs de services visés à l’article 34 sont tenus d’informer les éditeurs des services considérés du régime qui leur est applicable. »

[47] Les chaînes hertziennes analogiques étant traditionnellement quasiment exhaustivement contrôlées par les services du CSA, mais ce système est sur le point d’être modifié pour laisser place à un contrôle ponctuel par sondage et saisine, comme cela est le cas pour les chaînes du câble et du satellite ou encore les radios. Sur ce point, comp. la différence de régime entre la loi n°86-1067 du 30 sept.1986 préc. et la directive CE n°89/552 du 3 oct.1989 préc.

[48] Sur ce point, comp. la différence de régime entre la loi n°86-1067 du 30 sept.1986 préc. et la directive CE n°89/552 du 3 oct.1989 préc.

[49] V. supra la question du contrôle par sondages ou sur saisine.

[50] V. par ex. : CE, 11 fév. 2004, Sté Medya TV, LP, n°213-I juillet août 2004 p96, la Haute juridiction ayant validé le refus par le CSA de conventionner une chaîne en raison du faisceau d’indices de l’existence de liens entre ladite chaîne et le PKK, parti des travailleurs du Kurdistan, inscrit le 2 mai 2002 sur la liste des organisations terroristes de l’Union Européenne.

[51] C’est-à-dire n’utilisant pas une capacité satellitaire française ou une liaison montante vers un satellite depuis une station située en France, conf. à l’art. 43-4 de la loi du 30 sept. 1986 modifiée.

[52] V. FAVRO K., « La suppression du conventionnement des chaînes satellitaires extra-communautaires : l’arme fatale contre le terrorisme ! », chron. préc. ; FAVRO K., « L’affaire Al Manar TV : suite et fin ? », note préc.