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Le projet de révision de la directive TSF : entre bouleversement et immobilisme

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par Ludovic Bottallo, le mercredi 25 octobre 2006

La directive n°89/552/CEE du 3 octobre 1989, dite « Télévision sans frontières », modifiée par la directive n°97/36/CEE du 30 juin 1997 établit, a minima, un encadrement juridique des activités de radiodiffusion télévisuelle dans l’Union européenne. Son principal objectif est d’établir un socle commun aux politiques audiovisuelles communautaires. A ce titre, la directive réglemente la loi applicable aux radiodiffuseurs (article 2), pose le principe de la libre réception des programmes (article 3), définit l’œuvre européenne (article 6), impose le respect de quotas de production et de diffusion (article 4 et 5) et propose une série de dispositions relatives à la publicité, au droit de réponse, à la protection des mineurs et à l’interdiction de l’incitation à la haine...

La principale singularité de la directive réside dans le fait qu’elle doit constamment s’adapter aux évolutions technologiques. Sur ce point, son article 26 prévoit qu’au plus tard « le 31 décembre 2000, puis tous les deux ans, la Commission soumet au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social un rapport relatif à l’application de la directive, telle que modifiée » et, le cas échéant, « formule de nouvelles propositions en vue de son adaptation à l’évolution dans les domaines de la radiodiffusion télévisuelle, en particulier à la lumière de l’évolution technologique récente ». Ainsi, à compter de 2003, une procédure de révision, qui arrive aujourd’hui à son terme, fut engagée. La Commission proposa alors trois thèmes centraux autour desquels la révision de la directive devait s’organiser :

-  « Développement technologique et le marché de ce secteur ;
-  Incidences des mesures destinées à encourager la distribution et la production d’œuvres européennes ;
-  Les nouvelles techniques publicitaires ».

L’étude de ces trois axes, par les instances communautaires, a conduit à une Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2005 (COM(2005)646 final). Or, si cette Proposition semble marquer une véritable évolution du champ d’application de la directive en reconnaissant juridiquement le principe de la neutralité technologique (I), elle reste « frileuse » sur les questions, très polémiques, relatives aux quotas de diffusion et de production (II).

I/ Vers une reconnaissance juridique du principe de neutralité technologique

La directive de 1989, modifiée par la directive de 1997, encadrait, selon son article premier, les services télévisuels traditionnels et écartait les « services de communication fournissant, sur appel individuel, des éléments d’information ou autres prestations ». A l’inverse, la Proposition de directive du 13 décembre 2005 étend ce champ d’application à tous les services dits « linéaires » dont notamment ceux diffusant des œuvres audiovisuelles sur l’internet et à tous les services dits « non linéaires ». Selon l’article 2 de la Proposition, le service non linéaire désigne « un service de média audiovisuel pour lequel l’utilisateur décide du moment où un programme spécifique est transmis sur la base d’un éventail de contenus sélectionné par le fournisseur de service de média ». La distinction porte alors sur la capacité d’intervention de l’utilisateur sur la programmation. Néanmoins, il faut préciser que sont exclus des services non linéaires, la correspondance privée, les services dont le contenu audiovisuel est secondaire, les versions électroniques des journaux et la radio.

Cette évolution du cadre réglementaire aboutit à une reconnaissance juridique de la neutralité technologique au niveau européen. Cela signifie que les mêmes règles seront appliquées aux mêmes types de services et ce quels que soient leurs modes de diffusion. Un contenu audiovisuel restera juridiquement un contenu audiovisuel qu’il soit diffusé par un éditeur de service audiovisuel traditionnel, distribué par câble ou encore diffusé par l’internet.

Dans le sens de l’admission du principe de neutralité technologique, il faut également noter une évolution terminologique significative. Désormais, l’actuelle directive « Télévision sans frontières » prendra l’appellation de directive « Services de médias audiovisuels » et cette expression remplacera les termes « émissions de radiodiffusion télévisuelle » dans certains articles du texte. Il semble donc que la volonté du législateur communautaire soit bien d’élargir le champ d’application de la directive à l’ensemble des services audiovisuels indépendamment de leurs modes de diffusion.

II/ Vers un immobilisme des quotas de diffusion et de production

Si cette reconnaissance confirme la volonté du législateur de faire évoluer le texte en fonction des différentes évolutions technologiques, certains aspects de la directive restent critiquables et surtout difficilement applicables aux nouveaux services inclus par la future directive.

Lors des débats entourant la révision, le département des affaires juridiques de l’Union européenne a souligné, dans une Consultation publique du 15 juillet 2003, qu’il était nécessaire de ne pas « imposer de sous-quotas additionnels ou d’obligations additionnelles en matière de programmation ». Il semble que la Proposition de directive ait confirmé cette position, puisque aucune évolution, sur ce point, n’est à noter.

Ainsi, pour les quotas de diffusion et de production, l’article 5 réaffirme la position antérieure à savoir, « Les Etats veillent chaque fois que cela est réalisable et par des moyens appropriés, à ce que les organismes de radiodiffusion télévisuelle réservent au moins 10% de leur temps d’antenne (...) ou alternativement, au choix de l’Etat membre, 10% au moins de leur budget de programmation, à des œuvres européennes ». Outre l’extrême imprécision de l’article, il faut noter que, sur ce point, l’expression « radiodiffusion télévisuelle » n’a pas été remplacée par « services de médias audiovisuels ». Cela signifie qu’il faut se référer à la définition de radiodiffusion télévisuelle pour pouvoir déterminer quels acteurs devront respecter les quotas. Or, cette définition, inscrite dans l’article 1.c de la Proposition de directive, « désigne un service de média audiovisuel linéaire pour lequel le fournisseur de service de média décide du moment où un programme spécifique est transmis et établit la grille de programme ».

Ainsi, il semblerait qu’à l’avenir, les services linéaires diffusés sur l’internet, tels que des web TV, devront respecter les quotas de diffusion et de production imposés par l’Europe. Or, comment pourra-t-on imposer de telles obligations à un média par nature international et dont les contenus peuvent être émis et reçus par tout utilisateur disposant d’une connexion internet ? De même, et dans un registre différent, comment pourra-t-on faire respecter la chronologie des médias étant donné que certains contenus audiovisuels peuvent être diffusés sur l’internet avant même d’avoir été vendus à des opérateurs européens ?

Certes, la directive « Services de médias audiovisuels » doit être perçue comme un minimum communautaire dont l’application est réservée aux Etats membres en conformité avec le principe de subsidiarité. Mais ces incohérences risquent de renforcer la difficulté de l’application au niveau national et de créer un régime juridique hétérogène au sein de l’Union européenne.